نرگس گودرزی
دبیر تحریریه
حمیدرضا مؤمنی، دبیر پیشین شورای عالی مناطق آزاد در دولت روحانی، با تشریح چالشهای ساختاری مناطق آزاد، ضعف زیرساختها، نحوه تأمین مالی، جانمایی مناطق و محدودیتهای موجود در مسیر سرمایهگذاری و تولید صادراتمحور، تأکید کرد که ارزیابی عملکرد مناطق آزاد باید در چارچوب ساختار حکمرانی اقتصادی کشور انجام شود. او معتقد است به جای مقصر دانستن مناطق آزاد، باید دلایل عدم توفیق آنها و الزامات اصلاح این ساختار بررسی شود.
تجارت جهانی: به نظر شما آیا مناطق آزاد در ۲۰ سال اخیر موفق بودهاند و توانستهاند به اهداف مندرج در قانون، بهویژه اهداف مدنظر آیتالله هاشمی رفسنجانی، دست پیدا کنند؟
پاسخ به این سؤال نیازمند دسترسی به آمار و عملکرد دقیق این بازه زمانی است که متأسفانه در اختیار ندارم. موضوع را باید با واکاوی جدی مأموریتهای مناطق آزاد بررسی کنیم؛ اینکه این مأموریتها چرا انجام نشده یا اگر انجام شده، به چه میزان و با چه دلایلی بوده است.
آنچه در قانون اداره مناطق آزاد پیشبینی شده، در چند محور خلاصه میشود: استفاده از سرمایهگذاری خارجی، ایجاد اشتغال، تولید صادراتمحور، انتقال دانش فنی و ایجاد شرایط برای تبدیل مناطق آزاد به مراکز آموزشی با بهرهگیری از ظرفیتهای آموزشی دنیا.
اگر بخواهیم بگوییم چرا این مأموریتها بهطور کامل محقق نشده، باید به دلایل آن بازگردیم. به نظر من ما از ابتدا در ایجاد مناطق آزاد و اهدافی که دنبال میکردیم، دچار ناهمگونی جدی شدیم؛ هم در انتخاب مناطق جغرافیایی و هم در ساختاری که قرار بود منطقه را به شرایط انجام این مأموریتها برساند، بهویژه در حوزه زیرساختها.
موضوع دیگر این است که مناطق آزاد در رویکرد حاکمیتی چه نقشی دارند؛ مجریاند، ناظرند یا سیاستگذار؟ همچنین تکلیف تأمین مالی آنها روشن نیست. نمیتوان منطقهای ایجاد کرد و منابع مالیاش را به فروش زمین یا منابع مشابه متصل کرد.
اگر بخواهیم کالبدشکافی منصفانهای انجام دهیم، میتوان گفت مناطق آزاد هم موفق بودهاند و هم به اهداف اولیه نرسیدهاند. سؤال اصلی این است که سنجه ما برای ارزیابی چیست؟ اگر مناطق آزاد را با سایر دستگاههای اجرایی کشور، بهویژه استانداریها، مقایسه کنیم، عملکرد آنها بهتر بوده است. اما اگر از منظر کشورهای همسایه یا رویکرد بینالمللی نگاه کنیم، عملکرد قابل دفاع نیست.
چرا در چین با حدود ۱۶–۱۷ منطقه آزاد این همه دستاورد حاصل شده و بسیاری معتقدند سکوی پرتاب توسعه چین از مناطق آزاد آغاز شده است؟ آنها چه رویکردی اتخاذ کردند، چه امکاناتی در اختیار گذاشتند و دولت چه نقشی ایفا کرد؟
یکی از مشکلات جدی ما بودجه مناطق آزاد است. هیچجای دنیا نمیبینید که منطقه آزاد با فروش زمین خود را اداره کند و مسئولیت ایجاد زیرساختها را هم بر عهده بگیرد. تصور کنید در قشم با مساحت ۱۵۰۰ کیلومتر و بیش از ۸۰ روستا، آبرسانی، برقرسانی، احداث جاده، بندر، اسکله و فرودگاه در شأن منطقه آزاد باید انجام شود. منابع این کار از کجا تأمین میشود؟ اگر قرار باشد از درآمد خود منطقه برای توسعه زیرساختها استفاده کنیم، تقریباً غیرممکن است.
چالش بعدی نقطهیابی مناطق آزاد است. دنیا ضرورتها و الزامات یک فعالیت اقتصادی هدفمند و بینالمللی را مشخص میکند و سپس محل مناسب را انتخاب میکند. در قشم ۱۵۰۰ کیلومتر مساحت داریم، اما سه نوع حکمرانی همزمان وجود دارد: منطقه آزاد حدود ۳۰۰ کیلومتر، منطقه ویژه ۱۲۰۰ کیلومتر و فرمانداری دولت. همینجا چالشها آغاز میشود.
سؤال این است که وسعت مهم است یا کیفیت کار؟ داشتن ۱۵۰۰ کیلومتر منطقه آزاد بدون توانایی انجام مأموریتها چه فایدهای دارد؟ بهتر نبود ۲۰۰ کیلومتر را متمرکز میکردیم، فنس میکشیدیم، بنادر و فرودگاه را در آن محدوده قرار میدادیم و دولت زیرساختها و اتصالات به سرزمین اصلی را فراهم میکرد؟
مناطق آزادی مانند قشم، چابهار، ارس، ماکو و هفت منطقه آزاد جدید که در حال اجرایی شدن هستند، بیش از آنکه منطقه آزاد باشند، سازمانهای توسعه و عمران منطقهای هستند. اکنون منابع این مناطق جدید از کجا تأمین میشود؟ چه کسی زمین میخرد؟ فعالیت اقتصادی وجود دارد که عوارض بگیرند؟ گمرک فعالی هست؟ ساختوسازی انجام میشود که پروانه صادر کنند؟ ما فقط منطقه ایجاد میکنیم و رها میکنیم، بعد میپرسیم چرا اهداف محقق نشده است.
زمانی که در دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد بودم، مطالعهای درباره دلایل عدم توفیق انجام دادم. این دلایل در سه حوزه تقسیم میشد: خود مناطق آزاد، دبیرخانه شورای عالی و حاکمیت. تکلیف هیچکدام روشن نیست، پس چه انتظاری از توفیق میتوان داشت.
مصداق عینی: در جبلعلی ببینید امارات چقدر سرمایهگذاری کرده است. ما در قشم چقدر کردهایم؟ بعد انتظار داریم در صنعتی مانند بانکرینگ که میتواند وابستگی ایجاد کند، موفق شویم. اقتصاد حدود ۱۰۰ میلیارد دلاری با تردد ۴۵ تا ۵۰ هزار شناور در منطقه وجود دارد و ما مزیتهایی در قیمت و کیفیت سوخت و نزدیکی داریم، اما سهممان فقط حدود ۳ درصد است. محدودیتهای IMO برای سوخت فسیلی هم فرصتی بود که امارات از آن بهره برد و ما نبردیم. نمیشود انتظار داشت شب بخوابیم و صبح بانکرینگ ایجاد شود.
بسیاری از مناطق آزاد ما طرح جامع ندارند؛ یعنی شناسنامه ندارند که بدانند چه میخواهند بکنند. وقتی به دبیرخانه آمدم، مهلت ششماههای گذاشتم تا همه مناطق طرح جامع خود را بیاورند و در شورای عالی مصوب شود. هدف این بود که اولویتها مشخص شود، منابع در چارچوب اولویتها هزینه شود و هدف روشن وجود داشته باشد.
در قشم همزمان در کشاورزی، شیلات، نفت و گاز و پتروشیمی، گردشگری و ارتقای جامعه محلی فعالیت میکردیم. کجای دنیا منطقه آزاد را اینگونه ایجاد میکنند که همهکاره باشد و در نهایت هیچکاره؟
برنامه چشمانداز ۲۰ ساله (۱۳۸۴ تا ۱۴۰۴) را ببینید. کدام پارامتر آن محقق شده است؟ رشد اقتصادی منفی شده، ارزش پول ملی بهشدت کاهش یافته، نرخ سرمایهگذاری و تولید مطلوب نیست، رشد کشاورزی منفی شده و جایگاه اقتصادی ما نسبت به ترکیه، عربستان، امارات و حتی اسرائیل فاصله گرفته است. ساختار حکمرانی اقتصادی کشور خروجیاش همین است که میبینیم. مناطق آزاد بخشی از این ساختار هستند.
زمانی به آقای محسن رضایی پیشنهاد کردم مطالعهای جامع انجام دهیم تا دلایل عدم توسعهیافتگی مناطق آزاد مشخص شود و برای آینده طرحی تهیه کنیم: در کدام منطقه، با چه دلایلی، چه رویکردی، چه مأموریتهایی و چه اهدافی منطقه آزاد ایجاد کنیم. اگر تکالیف روشن شود و دولت در زیرساختها کمک کند، قطعاً موفق میشویم.
در فرآیند تصویب هفت منطقه آزاد و ۱۳ منطقه ویژه که با کمک آقای لاریجانی و آقای محسن رضایی از مجمع تشخیص مصلحت گرفتم، با فشارهای محلی مواجه بودیم. امامجمعه یکی از مناطق گفت اگر تأیید نکنید کفن میپوشیم و به بیت رهبری و دفتر رئیسجمهور میرویم. نمایندگان برای تغییر مساحت فشار میآوردند. منطقهای که اینگونه متولد شود، از ابتدا ناقص است.
در برخی کشورها منطقه آزاد فقط ۲ کیلومتر است و در حوزه هوش مصنوعی و فناوری اطلاعات فعالیت میکند. داشتن بزرگترین منطقه آزاد خاورمیانه با ۱۵۰۰ کیلومتر به چه درد میخورد؟ سنگاپور که زمانی نصف قشم بود، با فکر درست، اجرای درست و نظارت درست به جایگاه امروز رسید.
مزیتهای ما چه بوده است؟ ویزا، مالیات، بیمه، اصلاحاتی در قانون کار و تسهیلات بانکی. اما حتی برای ایجاد بانک آفشور در قشم سه سال نتوانستیم وزارت اقتصاد را متقاعد کنیم. بدنه اجرایی همراهی نمیکند. مدیران مناطق آزاد اختیارات محدودی دارند.
قانونگذار مناطق آزاد را تافته جدابافته دانسته است و باید باشند. باید قانون مالیات، گمرک، سرمایهگذاری و پولی و بانکی خاص خود را داشته باشند؛ چون این قوانین را نمیتوان در سرزمین اصلی اجرا کرد و باید در نقطهای با مزیت انجام شود. اما زیرساخت فراهم نشده، قوانین درست اجرا نمیشود و همزمان فشار برای ایجاد منطقه آزاد وجود دارد.
در دولت میگفتند منابع درآمدی مناطق آزاد باید به خزانه برود. با تلاش زیاد توانستیم توضیح دهیم که قانون خلاف این را میگوید. میخواستند گمرک مناطق آزاد را تعطیل و به گمرک جمهوری اسلامی تحویل دهند. روح قانون خدشهدار شد. سرمایهگذار میگوید به من گفتید سرمایهگذاری کن، حالا چرا اجازه نمیدهید سرمایه را خارج کنم؟
تجارت جهانی: درباره واردات و صادرات؛ چرا مناطق آزاد به دروازه واردات تبدیل شدهاند و نتوانستهاند به اهداف صادراتی برسند؟
این ادعا پایه و اساس کارشناسی ندارد. یکی از اهداف ایجاد مناطق آزاد، پیشتازی در رویکرد صنعتی با تکنولوژی، ماشینآلات و نیروی انسانی متمایز برای بازارهای صادراتی بوده است. در قشم بیش از ۵۰–۶۰ درخواست سرمایهگذاری داشتیم که حداقل چهار مورد فولادی و حدود ۲۰ مورد پتروشیمی بود. برق و آب را از کجا تأمین کنم؟ دولت میگوید به ما ربطی ندارد، خودت انجام بده.
کشورهای دیگر همین کار را میکنند، اما بستر لازم را فراهم میکنند. ما در قشم پالایشگاههایی ایجاد کردیم که با ظرفیت اولیه شروع شد و اکنون توسعه یافته و محصول قیر تولید میکند. چرا این مورد موفق شد و بقیه نه؟ چون زیرساخت نداشتیم.
در حوزه بانکرینگ با وزیر نفت صحبت کردم و گفتم فرصت استثنایی وجود دارد. در سلخ قشم مجموعه تأمین اجتماعی ظرفیت ذخیرهسازی ایجاد کرد و از زمان ما حدود ۱۰ میلیون تن ذخیرهسازی آغاز شد که بخش اول آن به بهرهبرداری رسید. اما ادامه پیدا نکرد. بانکرینگ فقط سوخترسانی نیست؛ هتل، کترینگ، سوپرمارکت دریایی، تعویض خدمه و بهویژه تعمیرات کشتی هم دارد. این سبد است که سودآور میشود. با کدام اسکله، بندر، امکانات دریایی و تیم فنی میتوان این کار را انجام داد؟
منصفانه باید نگاه کنیم. رشد اقتصادی کشور در بیست سال منفی بوده و رشد صنعتی هم منفی است. چطور از منطقه آزاد انتظار تولید صادراتی داریم؟ الزامات تولید صنعتی زیرساخت، تکنولوژی، مواد اولیه و سرمایهگذار است. سرمایهگذار در شرایط فعلی بهراحتی نمیآید. در یک سال حدود ۴ میلیارد دلار سرمایهگذاری خارجی داشتیم که نزدیک ۲ میلیارد دلار آن مربوط به مناطق آزاد بود؛ یعنی هفت منطقه آزاد آن زمان حدود ۵۰ درصد جذب سرمایهگذاری خارجی کشور را داشتند. چرا آن زمان نگفتند دستتان درد نکند؟
اگر قرار است کالبدشکافی منطقی انجام دهیم، صورتمسئله، اشکالات و راهحلها مشخص است. این کار اراده حکمرانی میخواهد. باید بگوییم از این به بعد مناطق آزاد را اینگونه اداره میکنیم؛ دنبال کمیت نباشیم، دنبال کیفیت باشیم. پنج منطقه آزاد که مأموریتها را انجام دهند، بهتر از ۵۰ منطقهای است که هیچ کاری نکنند.
ادعای تبدیل شدن مناطق آزاد به دروازه واردات یا منبع قاچاق هم اشتباه است. من مشاور ستاد مبارزه با قاچاق کالا هم هستم. قانون میگوید ورود تمام کالاها بهجز کالاهای ممنوعه به مناطق آزاد آزاد است. شورای تأمین، نیروی انتظامی و دریابانی در اختیار مدیر منطقه آزاد نیست. مگر در مناطق آزاد مشروب یا مواد مخدر قاچاق نمیشود؟ به ما چه ربطی دارد؟ مأموریت ما چیز دیگری است. بیکاری مردم محلی عامل اصلی است. اگر اقتصاد و اشتغال منطقه درست شود، همان افرادی که امروز قاچاق میکنند، دیگر به آن سمت نمیروند.
میتوان اهداف قانون را محقق کرد؛ مشروط بر اینکه بازنگری جدی در طرحهای جامع انجام شود، دولت در زیرساختها و تأمین منابع مالی ورود کند و نقش دبیرخانه و مناطق آزاد مشخص شود: سیاستگذارند، مجریاند یا ناظر؟ اکنون همهچیز هستیم و هیچکدام نیستیم.
باید بدون تعصب و پیشذهنی، مناطق آزاد دنیا را کنار آنچه ما انجام میدهیم بگذاریم و علاج کنیم. اهداف را مشخص کنیم و سپس بگوییم قشم، کیش، چابهار، ارس و مناطق جدید موفق بودهاند یا نه. دنبال متهم نگردیم؛ دنبال چرایی عدم توفیق مناطق آزاد بگردیم.
